生態(tài)環(huán)境部行政體制與人事司

中共中央辦公廳、國務院辦公廳近日印發(fā)《關于深化生態(tài)環(huán)境保護綜合行政執(zhí)法改革的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），引起各界廣泛關注?！吨笇б庖姟芬笊罨鷳B(tài)環(huán)境保護綜合行政執(zhí)法改革，統(tǒng)籌執(zhí)法資源和執(zhí)法力量，整合相關部門生態(tài)環(huán)境保護執(zhí)法職能，組建生態(tài)環(huán)境保護綜合執(zhí)法隊伍。

本文將就生態(tài)環(huán)境保護綜合執(zhí)法隊伍組建、隊伍規(guī)范建設等進行解讀，供各位讀者參考。

解讀1：生態(tài)環(huán)境保護綜合執(zhí)法隊伍組建

黨的十八屆三中、四中全會將深化行政體制改革作為全面深化改革、全面推進依法治國的重要舉措，提出新要求，作出新部署。黨的十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確要求，整合執(zhí)法主體，相對集中執(zhí)法權，推進綜合執(zhí)法，著力解決權責交叉、多頭執(zhí)法問題，加強食品藥品、安全生產、環(huán)境保護、勞動保障、海域海島等重點領域基層執(zhí)法力量。黨的十八屆四中全會《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確要求，推進綜合執(zhí)法，大幅減少市縣兩級政府執(zhí)法隊伍種類，重點在食品藥品安全、工商質檢、公共衛(wèi)生、安全生產、文化旅游、資源環(huán)境、農林水利、交通運輸、城鄉(xiāng)建設、海洋漁業(yè)等領域內推行綜合執(zhí)法，有條件的領域可以推行跨部門綜合執(zhí)法。

2015年12月，《中共中央國務院關于深入推進城市執(zhí)法體制改革改進城市管理工作的指導意見》正式印發(fā)。中央層面首次在特定領域全面推行綜合執(zhí)法，重點在與群眾生產生活密切相關、執(zhí)法頻率高、多頭執(zhí)法擾民問題突出、專業(yè)技術要求適宜、與城市管理密切相關且需要集中行使行政處罰權的領域推行綜合執(zhí)法，并對強化隊伍建設提出要求。2016年4月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于進一步深化文化市場綜合執(zhí)法改革的意見》，進一步整合文化市場執(zhí)法權，加快實現(xiàn)跨部門、跨行業(yè)綜合執(zhí)法。綜合執(zhí)法改革邁出關鍵一步。

黨的十九屆三中全會著眼于黨和國家事業(yè)發(fā)展全局，對深化黨和國家機構改革作出具體部署，強調深化行政執(zhí)法體制改革。要求統(tǒng)籌配置行政處罰職能和執(zhí)法資源，相對集中行政處罰權，整合精簡執(zhí)法隊伍，解決多頭多層重復執(zhí)法問題。要求組建生態(tài)環(huán)境保護綜合行政執(zhí)法隊伍，整合環(huán)境保護和國土、農業(yè)、水利、海洋等部門相關污染防治和生態(tài)保護執(zhí)法職責、隊伍，統(tǒng)一實行生態(tài)環(huán)境保護執(zhí)法。

黨的十八大以來，地方黨委、政府高度重視生態(tài)環(huán)境保護工作，環(huán)境執(zhí)法隊伍不斷壯大，能力建設取得長足進步。但與人民群眾日益增長的生態(tài)環(huán)境需求和爆發(fā)式增長的環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法任務相比，現(xiàn)有的執(zhí)法力量仍然不匹配，甚至還有很大的缺口。全國各地環(huán)境執(zhí)法人員約8萬人，相當比例的縣執(zhí)法人員不足5人，難以保障履職需要。從編制性質看，在編人員中，公務員、參公管理人員和事業(yè)編制人員占比分別為4.2%、37.4%和58%，另有部分地方設有工勤編制，約占0.4%。各級生態(tài)環(huán)境部門特別是基層環(huán)境執(zhí)法隊伍力量不足、人員偏少、編制混亂的問題較為突出。

從生態(tài)環(huán)境執(zhí)法的現(xiàn)狀來看，生態(tài)環(huán)境執(zhí)法事項散落于國土、農業(yè)、水利、海洋、林業(yè)等部門，執(zhí)法領域職責交叉、權力碎片化、權責脫節(jié)等體制性障礙突出，“九龍治水”的局面長期存在，監(jiān)督管理沒有形成完整的體系，在一些領域銜接不暢、存在盲區(qū)，在一些領域存在多頭監(jiān)管、重復執(zhí)法問題。

在這種背景下，集中統(tǒng)一執(zhí)法顯得很有必要。為此，《指導意見》提出有序整合不同領域、不同部門、不同層次的監(jiān)管力量，組建生態(tài)環(huán)境保護綜合執(zhí)法隊伍。

為了保障生態(tài)環(huán)境保護綜合執(zhí)法隊伍責任與能力相匹配，《指導意見》在對綜合執(zhí)法隊伍和人員轉隸方面提出了以下原則：

一是堅持“編隨事走，人隨編走”。原環(huán)境執(zhí)法隊伍應整體劃轉，人員、裝備、固定資產全部整體劃轉至綜合執(zhí)法隊伍。涉及職責整合的其他部門一般進行部分劃轉，對于履行生態(tài)環(huán)境保護執(zhí)法職責的隊伍和人員，個人服從改革大局，原則上應當轉隸。對于無固定人員履行生態(tài)環(huán)境保護執(zhí)法職責的，采取聽取個人意見的方式進行轉隸，確保機構正常運轉。

二是堅持老人老辦法、新人新辦法。對干部職工工作和福利待遇做出妥善安排，不能“一刀切”，搞斷崖式精簡分流人員，要按照老人老辦法、新人新辦法的原則，逐步穩(wěn)妥優(yōu)化執(zhí)法力量。針對大多地方執(zhí)法人員工資水平明顯低于行政編制的問題，《指導意見》提出，要完善基層執(zhí)法人員工資政策，并鼓勵探索為執(zhí)法人員購買人身意外傷害保險。

同時，《指導意見》明確提出了生態(tài)環(huán)境綜合執(zhí)法隊伍的執(zhí)法類公務員改革方向。指出，要嚴把人員進口關。一是嚴禁將不符合執(zhí)法類公務員管理規(guī)范要求的人員劃入綜合執(zhí)法隊伍，嚴禁擠占、挪用本應用于公益服務的事業(yè)編制。二是對于臨時人員和編外聘用人員，因為受執(zhí)法資格限制，《指導意見》指出將全面清理，嚴禁使用輔助人員執(zhí)法。但是，不排除這部分人員配合從事輔助工作。三是對現(xiàn)有使用公益類事業(yè)編制的人員，《指導意見》指出，由同級編委統(tǒng)籌用于解決生態(tài)環(huán)境保護相關領域用編需求。

另外，整合組建生態(tài)環(huán)境保護綜合行政執(zhí)法隊伍涉及的不同性質編制使用置換等問題，目前保持現(xiàn)狀，待中央統(tǒng)一明確政策意見后逐步加以規(guī)范。

解讀2：全面加強綜合執(zhí)法隊伍建設

黨中央、國務院高度重視環(huán)境執(zhí)法工作。十八屆三中全會要求，獨立進行環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法，加強環(huán)境保護基層執(zhí)法力量。四中全會強調“實現(xiàn)科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法”，要求在資源環(huán)境領域推進綜合執(zhí)法，依法懲處各類違法行為。2014年11月，國務院辦公廳印發(fā)《關于加強環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法的通知》，部署全面加強環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法，強調要加強執(zhí)法隊伍建設，建立重心下移、力量下沉的法治工作機制，強化執(zhí)法能力保障?！锻ㄖ酚“l(fā)以來，環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法隊伍建設邁入快車道，市、縣環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法隊伍建設有了長足的進步，持證上崗率得到大幅度提升，環(huán)境監(jiān)察機構標準化建設持續(xù)推進，自動監(jiān)控、衛(wèi)星遙感、無人機等技術監(jiān)控手段逐步運用，解決了一大批影響科學發(fā)展和損害群眾健康的突出環(huán)境問題?！锻ㄖ返挠“l(fā)對環(huán)境執(zhí)法領域改革和執(zhí)法隊伍建設產生了深遠的影響。

但是，在執(zhí)法隊伍建設方面，《通知》只是提出研究建立符合職業(yè)特點的環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法隊伍管理制度和有利于監(jiān)管執(zhí)法的激勵制度。

此次組建生態(tài)環(huán)境保護綜合行政執(zhí)法隊伍，力量壯大了、裝備增加了，執(zhí)法領域更寬、執(zhí)法事項更復雜，對此，《指導意見》提出從四個方面全面加強執(zhí)法隊伍建設。

一是加強隊伍管理制度化建設。主要體現(xiàn)在三個方面：首先，要建立執(zhí)法人員持證上崗和資格管理制度。此項制度的建立，不僅是國家依法治國方略在生態(tài)環(huán)境執(zhí)法領域的基本體現(xiàn)，也是對生態(tài)環(huán)境執(zhí)法人員執(zhí)法主體資格的明確，可以說是從源頭上規(guī)范執(zhí)法程序。其次，要建立教育培訓制度。在教育培訓方面，各級生態(tài)環(huán)境部門均開展了不同類別、不同層次的培訓，生態(tài)環(huán)境部要求環(huán)境執(zhí)法人員5年全部輪訓一次。此次《指導意見》將加強業(yè)務能力建設、健全教育培訓機制寫入，更加明確培訓的重要意義。最后，要建立考核獎懲制度。近年來，生態(tài)環(huán)境保護工作一直保持高壓態(tài)勢，生態(tài)環(huán)境執(zhí)法工作日益繁重，廣大執(zhí)法人員克服困難、甘于奉獻，為打贏污染防治攻堅戰(zhàn)奉獻自己的力量，涌現(xiàn)了一大批敢擔當、善執(zhí)法的執(zhí)法隊伍和先進個人。為激勵執(zhí)法隊伍和人員，凝心聚力，打贏污染防治攻堅戰(zhàn)，《指導意見》提出，建立考核獎懲制度，實行立功表彰獎勵機制。

二是加強執(zhí)法程序規(guī)范化建設。加強行政執(zhí)法程序建設，規(guī)范行政執(zhí)法行為，是依法行政的基礎性工作和關鍵性環(huán)節(jié)?！吨笇б庖姟穼Υ俗鞒隽税才挪渴穑笕嫱菩袌?zhí)法全過程記錄制度、重大執(zhí)法決定法制審核制度，積極落實執(zhí)法案卷評查和評議考核制度。上述制度聽起來耳熟能詳，其實都是我們在生態(tài)環(huán)境執(zhí)法過程中長期堅持的，此次《指導意見》中用了“全面推行”和“積極落實”8個字，是在頂層設計中對這四項制度的肯定，必須堅持執(zhí)行。另外，《指導意見》指出要強化執(zhí)法程序建設，制定具體執(zhí)法細則、裁量標準和操作流程，并對證據(jù)收集、執(zhí)法裁量規(guī)則提出規(guī)范。這些要求，主要是針對部分執(zhí)法程序缺乏以及程序不規(guī)范的現(xiàn)實問題，想要解決長期以來存在的執(zhí)法當中“重實體、輕程序”的問題。各地可在《指導意見》的框架下進行積極探索。

三是加強執(zhí)法能力標準化建設。長久以來，執(zhí)法經(jīng)費不足、裝備老化、沒有服裝或者服裝五花八門，成了環(huán)境執(zhí)法人員難以言說的痛。公車改革時，因為不在執(zhí)法序列，執(zhí)法車輛沒有保留的情況比比皆是。此類情況，已經(jīng)嚴重制約了生態(tài)環(huán)境執(zhí)法隊伍履職盡責，與當前生態(tài)環(huán)境保護工作已經(jīng)嚴重不適應?！蛾P于省以下環(huán)保機構監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點工作的指導意見》在加強市縣環(huán)境執(zhí)法工作和加強環(huán)保能力建設章節(jié)，對環(huán)境執(zhí)法機構列入政府行政執(zhí)法部門序列已經(jīng)予以明確，對標準化建設也有所提及。此次《指導意見》的印發(fā)，進一步明確了綜合執(zhí)法隊伍的建設方向，標志著綜合執(zhí)法隊伍進入了快速發(fā)展的軌道?！吨笇б庖姟分赋觯凑諜C構規(guī)范化、裝備現(xiàn)代化、隊伍專業(yè)化、管理制度化的要求，全面推進執(zhí)法標準化建設，有關統(tǒng)一執(zhí)法制式服裝和標志，以及執(zhí)法執(zhí)勤用車（船艇）配備，按中央統(tǒng)一規(guī)定執(zhí)行。下一步，應當盡快制定完善標準化建設指標，確保能力與承擔的任務相適應，打造生態(tài)環(huán)境保護執(zhí)法鐵軍。

四是加強執(zhí)法隊伍黨的建設。加強生態(tài)環(huán)境保護綜合執(zhí)法隊伍建設，離不開黨的領導，在加強隊伍、裝備建設的同時，關鍵要加強黨的建設?！吨笇б庖姟分赋?，加強生態(tài)環(huán)境保護綜合執(zhí)法隊伍基層黨組織建設和黨員隊伍建設，充分發(fā)揮基層黨組織戰(zhàn)斗堡壘作用和黨員先鋒模范作用。