PPP在經(jīng)歷了幾年粗放式發(fā)展后，2017 年下半年國(guó)家開(kāi)始針對(duì)實(shí)操中存在的各種泛化、異化現(xiàn)象進(jìn)行嚴(yán)格管控，促使PPP模式回歸理性。在此背景下，本文通過(guò)分析 PPP 模式在節(jié)能環(huán)保領(lǐng)域的發(fā)展情況，為環(huán)保企業(yè)認(rèn)清 PPP模式未來(lái)的發(fā)展趨勢(shì)，并為 PPP發(fā)展提供一些建議。

PPP模式在國(guó)內(nèi)節(jié)能環(huán)保領(lǐng)域中的發(fā)展情況

進(jìn)入 21 世紀(jì)以來(lái)，我國(guó)投資建設(shè)領(lǐng)域市場(chǎng)化程度顯著提高，國(guó)內(nèi)社會(huì)資本也明顯壯大，部委和地方文件對(duì)于社會(huì)資本參與基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施建設(shè)的態(tài)度也逐漸明朗，全國(guó)各地涌現(xiàn)了基礎(chǔ)建設(shè)和市政公用設(shè)施與服務(wù)的市場(chǎng)化小高潮，其中環(huán)保領(lǐng)域 PPP 開(kāi)始迅速發(fā)展，尤以污水處理PPP項(xiàng)目居多，燃?xì)饽茉错?xiàng)目也比較多。央企在公共產(chǎn)品和服務(wù)領(lǐng)域 PPP項(xiàng)目中融資總額中躍居領(lǐng)先地位，但能源環(huán)保類項(xiàng)目外資承擔(dān)比重仍然比較明顯。

2013年是我國(guó)“生態(tài)文明”戰(zhàn)略實(shí)施的第一年，同時(shí)也是PPP模式高速發(fā)展的開(kāi)端之年，注定了二者之間的緊密聯(lián)系。財(cái)政部于 2013 年底全面部署 PPP模式推廣工作，能源環(huán)保PPP模式在我國(guó)開(kāi)始快速推進(jìn)。從國(guó)家入庫(kù)項(xiàng)目情況來(lái)看，環(huán)保類項(xiàng)目數(shù) 量和投資額逐年遞增，截止 2017 年 12 月末，財(cái)政部 PPP項(xiàng)目庫(kù)中環(huán)保類 項(xiàng)目累計(jì) 3979 個(gè)、投資額 4.1 萬(wàn)億元， 分別占 55.8%、38.0%。其中落地項(xiàng)目1556個(gè)，投資額 1.9 萬(wàn)億元，落地率超 過(guò) 1/3。 在節(jié)能環(huán)保領(lǐng)域，央企的引領(lǐng)作 用非常明顯?？偟膩?lái)看，這些央企的上級(jí)公司或總部主營(yíng)業(yè)務(wù)大多帶有明顯的行業(yè)性，在傳統(tǒng)業(yè)務(wù)模式中屬于行業(yè)龍頭，大多突出主體建設(shè)和運(yùn)營(yíng)， 節(jié)能減排僅僅是其中一個(gè)模塊，但面對(duì)PPP模式的巨大機(jī)遇，這些央企迅速借助PPP 模式先是在自己原行業(yè)領(lǐng) 域中實(shí)現(xiàn)了副業(yè)帶動(dòng)主業(yè)的轉(zhuǎn)化，然后突破行業(yè)和區(qū)域羈絆，在全行業(yè)和全國(guó)實(shí)現(xiàn)了副業(yè)變主業(yè)的快速轉(zhuǎn)型， 取得了非常好的效果。與部分央企傳 統(tǒng)業(yè)務(wù)數(shù)量大，新業(yè)務(wù)開(kāi)拓壓力小不 同，一些地方企業(yè)、行業(yè)企業(yè)和民營(yíng)企業(yè)快速成長(zhǎng)愿望強(qiáng)烈，對(duì) PPP業(yè)務(wù)模式接受快，在節(jié)能減排PPP市場(chǎng)上表現(xiàn)積極。

PPP 模式未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)

(一)PPP模式方興未艾，蓬勃發(fā)展是未來(lái)主旋律。習(xí)總書記在十九大報(bào)告中明確提出 ：“中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。”人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要主 要體現(xiàn)在公共基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的生產(chǎn)和提供領(lǐng)域，這正是 PPP模式大展身手的領(lǐng)域。就實(shí)際情況而言，一方面緩解地方政府債務(wù)壓力、轉(zhuǎn)變政府直接管理職能、完善公共服務(wù)提供等PPP模式的發(fā)展初衷將長(zhǎng)期存在。 另一方面我國(guó)貨幣存量非常大，M2 對(duì) 于 GDP 的比例超過(guò) 180%，龐大的社 會(huì)資本有迫切的保值增值需求，PPP 模式可以引導(dǎo)社會(huì)資本投入到社會(huì)公 共建設(shè)和公共服務(wù)提供活動(dòng)當(dāng)中，取 得長(zhǎng)期穩(wěn)定投資效益，實(shí)現(xiàn)政府和社 會(huì)資本的雙贏。

(二)節(jié)能環(huán)保領(lǐng)域PPP項(xiàng)目將呈現(xiàn)持續(xù)上升態(tài)勢(shì)。自十八大提出生態(tài)文明戰(zhàn)略以來(lái)，節(jié)能、環(huán)保、生態(tài)就成為了社會(huì)熱點(diǎn)。節(jié)能是手段、環(huán)保是任務(wù)、生態(tài)是目標(biāo)，他們都是公共建設(shè)和公共服務(wù)中欠賬最多、急需 PPP引領(lǐng)快速補(bǔ)足短板并長(zhǎng)期良性發(fā)展的 領(lǐng)域。我國(guó)社會(huì)發(fā)展“十三五”規(guī)劃 綱要指出“面向社會(huì)資本擴(kuò)大市場(chǎng)準(zhǔn) 入”，并著重強(qiáng)調(diào)“鼓勵(lì)社會(huì)資本進(jìn)入 環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域”。節(jié)能、環(huán)保、生態(tài)領(lǐng)域 PPP項(xiàng)目將伴隨新時(shí)代“美好 生活”“美麗中國(guó)”的建設(shè)而長(zhǎng)期呈現(xiàn)增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。

(三)規(guī)范化發(fā)展將成為我國(guó)PPP模式的基本特色。2017 年底財(cái)政部、 國(guó)資委陸續(xù)發(fā)文要求規(guī)范操作 PPP項(xiàng)目。2018 年3月財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于規(guī) 范金融企業(yè)對(duì)地方政府和國(guó)有企業(yè)投融資行為有關(guān)問(wèn)題的通知 》，要求國(guó)有金融企業(yè)按照“穿透原則”加強(qiáng)資 本金審查，以 PPP項(xiàng)目規(guī)范運(yùn)作為融 資前提條件，規(guī)范金融企業(yè)對(duì)地方政府和國(guó)有企業(yè)違規(guī)投融資的行為。可見(jiàn)，規(guī)范與鼓勵(lì)并舉、監(jiān)管與創(chuàng)新并存、融資與服務(wù)并重必將是未來(lái)我國(guó) PPP發(fā)展的基本態(tài)勢(shì)。

(四)從重視融資向重視設(shè)施運(yùn) 營(yíng)和服務(wù)提供轉(zhuǎn)變。當(dāng)前 PPP項(xiàng)目中的融資偏好傾向只是財(cái)政管理體制改革中的暫時(shí)性、階段性問(wèn)題，待新的財(cái)政管理體制理順，財(cái)政收支結(jié)構(gòu)調(diào)整到位，績(jī)效考核制度逐步建立，那么融資將不再是PPP項(xiàng)目需要解決的主要矛盾，如何能提高項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)能力和運(yùn)營(yíng)效率，更好彌補(bǔ)公共設(shè)施和公共服務(wù)的不足，滿足人民對(duì)美好生活向往的需求，會(huì)成為未來(lái)的發(fā)展重點(diǎn)和發(fā)展方向。未來(lái)一些不具備運(yùn)營(yíng)能力、不想轉(zhuǎn)型成為運(yùn)營(yíng)商的社會(huì)資本方將自動(dòng)退出競(jìng)爭(zhēng)，而技術(shù)能力全面、 具備運(yùn)營(yíng)能力的社會(huì)資本方會(huì)逐步脫穎而出，逐步成長(zhǎng)為公共設(shè)施和公共服務(wù)的大管家，甚至可能在一些地區(qū)一些領(lǐng)域占據(jù)壟斷經(jīng)營(yíng)地位，憑借長(zhǎng)期穩(wěn)定的回報(bào)而不斷成長(zhǎng)發(fā)展。

環(huán)保企業(yè)開(kāi)展 PPP 業(yè)務(wù)的建議

(一)設(shè)專項(xiàng)資金池，降低融資成本。企業(yè)推進(jìn) PPP項(xiàng)目必須首先考慮資金問(wèn)題。能夠統(tǒng)籌利用自有資金， 發(fā)揮資金優(yōu)勢(shì)，是做好PPP業(yè)務(wù)的一項(xiàng)重要保障。企業(yè)應(yīng)針對(duì)PPP項(xiàng)目設(shè)立專項(xiàng)的資金池，通過(guò)整合自有資金、下屬上市企業(yè)資金、外部金融機(jī) 構(gòu)融資、私募基金、國(guó)家政策性資金和專項(xiàng)補(bǔ)助等多種資金渠道，形成對(duì)外參與 PPP項(xiàng)目的資金池，降低資金 成本和企業(yè)負(fù)債，避免有限資金占?jí)?到部分項(xiàng)目影響后續(xù)項(xiàng)目承擔(dān)，在一 定程度上也能起到風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)作用。既 能夠服務(wù)于企業(yè)推進(jìn)PPP模式的戰(zhàn)略大局，又能協(xié)調(diào)子公司間的利益分配。 同時(shí)應(yīng)出臺(tái)相關(guān)資金申請(qǐng)制度，一方面用于支持企業(yè)優(yōu)質(zhì)的 PPP項(xiàng)目，提 高競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)和項(xiàng)目的整體收益，為 PPP項(xiàng)目的開(kāi)發(fā)和推進(jìn)提供資金保障。 另一方面可以以基金的形式參與其他企業(yè)優(yōu)質(zhì)的 PPP項(xiàng)目，為集團(tuán)增加資 金收益，也起到對(duì)沖風(fēng)險(xiǎn)，優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的作用，更多地享受到 PPP 市場(chǎng)紅利。

(二)打造咨詢平臺(tái)，培育智囊團(tuán)隊(duì)。PPP業(yè)務(wù)是一個(gè)系統(tǒng)工程，從項(xiàng)目的前期策劃、設(shè)計(jì)到項(xiàng)目投資、建設(shè)再到后期的運(yùn)營(yíng)、管理，需要社會(huì)資本方通盤考慮、一體化參與，確保項(xiàng)目的連貫銜接和有效落實(shí)。因此， 組建咨詢平臺(tái)將成為企業(yè)參與項(xiàng)目的 重要抓手，是企業(yè)獲取項(xiàng)目的重要競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。咨詢平臺(tái)也是企業(yè)內(nèi)部的智囊團(tuán)隊(duì)，可以為企業(yè)項(xiàng)目的甄別篩選、 投資決策提供智力支持。企業(yè)在參與PPP項(xiàng)目過(guò)程中，必須有專業(yè)團(tuán)隊(duì)從財(cái)務(wù)測(cè)算、工程建設(shè)、市場(chǎng)分析、法 律風(fēng)險(xiǎn)等方面充分調(diào)查研究和分析論證，在資金籌備、投資收益、落地實(shí)施，風(fēng)險(xiǎn)控制等方面為企業(yè)做好論證把關(guān)，最終實(shí)現(xiàn)企業(yè)的投資獲利和安全退出。

(三)整合建設(shè)運(yùn)營(yíng)，完善服務(wù)鏈條。PPP項(xiàng)目之所以能節(jié)約資金、提 高效率、改善質(zhì)量，就在于把建設(shè)與運(yùn)營(yíng)捆綁在一起，交由一家企業(yè)來(lái)全 程負(fù)責(zé)。所以，企業(yè)推進(jìn)PPP工作應(yīng) 當(dāng)順應(yīng)這一趨勢(shì)，適當(dāng)調(diào)整原有業(yè)務(wù) 板塊，該整合的整合，形成集中的行 業(yè)優(yōu)勢(shì)，比如在水治理方面或土壤治理某一方向上具有更先進(jìn)的技術(shù)、設(shè)備或更豐富的成功案例，可以在競(jìng)爭(zhēng)中具有明顯技術(shù)優(yōu)勢(shì) ;該補(bǔ)足的補(bǔ)足， 引入或培育運(yùn)營(yíng)團(tuán)隊(duì)，彌補(bǔ)自身和市 場(chǎng)的不足，形成更加完善的產(chǎn)業(yè)鏈條， 促進(jìn)建設(shè)運(yùn)營(yíng)維護(hù)權(quán)責(zé)利整合基礎(chǔ)上的分工協(xié)作，把能節(jié)約的成本省下來(lái)， 把能提高的質(zhì)量升上去，最終把 PPP 模式的優(yōu)勢(shì)發(fā)揮出來(lái)。

(四)審慎選擇項(xiàng)目，依法合規(guī) 操作。企業(yè)首先應(yīng)當(dāng)認(rèn)真做好項(xiàng)目選擇的前期調(diào)研論證工作，審慎選擇項(xiàng)目。項(xiàng)目選定以后，應(yīng)充分發(fā)揮企業(yè)的優(yōu)勢(shì)與當(dāng)前生態(tài)文明項(xiàng)目的社會(huì)敏感性特點(diǎn)，積極與地方政府溝通，必要時(shí)借助自己的人才優(yōu)勢(shì)和專家團(tuán)隊(duì) 為當(dāng)?shù)卣蛯?shí)施機(jī)構(gòu)進(jìn)行相關(guān)政策講解，支持和引導(dǎo)地方政府規(guī)范操作， 保證項(xiàng)目每個(gè)環(huán)節(jié)的依法合規(guī)性，是降低項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的重要措施。